Регистрационное производство Регистрация

• регистрационные отношения возникают между лицом, которое регистрирует свое право или объект и государственным органом, который осуществляет государственную регистрацию. Процессуально предполагается, что определенное лицо обращается в орган с заявлением о регистрации (но в то же время помним, что отдельных материальных и процессуальных административных отношений не бывает – отношения по сути своей одни и те же)

Целый ряд регистрационных производств предусматривают участие еще одного субъекта – прежнего правообладателя. Это сделано для того, чтобы обеспечить защиту от злоупотреблений, предотвратить возможные манипуляции и т. д. Например, когда происходит регистрация перехода права собственности на объект, прежний собственник тоже должен в этом процессе поучаствовать. Соответственно, если речь идет о регистрации юридического лица, то наиболее актуальной здесь является проблема смены директора. Если у юридического лица меняется руководитель, то прежний руководитель тоже должен явиться в регистрационный орган, дабы засвидетельствовать, что он добровольно отдает руководство в руки другого человека (это сделано для того, чтобы предотвратить захваты юридических лиц, но представляет большую проблему)

• Регистрация по своей процедурной конструкции предполагает выражение инициативы со стороны правообладателя (инициатива по началу процедуры не может исходить от регистрирующего органа), но при этом, конечно, с глобальной конституционной точки зрения регистрацию нельзя рассматривать в качестве блага, которое государство предоставляет правообладателю. Нужно говорить, что вследствие определенных юридических фактов законодательство требует от правообладателя пройти процедуру регистрации. Механизмы обеспечения исполнения этой обязанности разные: в случае с регистрацией прав на недвижимость законом установлено, что если регистрация не пройдена, то и право собственности не может считаться возникшим. Применительно к регистрации транспортных средств нарушение этой обязанности грозит достаточно существенным административным взысканием.

Стадии:

1) инициирование процедуры регистрации. Регистрационное производство начинается с выражения инициативы правообладателя. При инициировании процедуры правообладатель обращается с заявлением и вместе с ним представляет все документы, которые свидетельствуют о появлении юридически значимого обстоятельства, юридического факта, с которым закон связывает наступление каких-то материально-правовых последствий.

при представлении этих документов никакой тщательной проверки не ведется, но при приеме документов осуществляется их первичная проверка, как правило, на предмет просто их полноты (у технического работника есть бланк, где нужно поставить галочки напротив тех документов, которые были представлены)

2) анализ и юридическая экспертиза документов. Про эту стадию с точки зрения процедурной и материально-правовой всегда ведутся споры.

С точки зрения процедурной проблема заключается в том, что эта юр. экспертиза фактически способна приостановить регистрацию, и в случае если в документах будут обнаружены какие-то недостатки, процесс регистрации будет приостановлен. Причем в некоторых случаях это совершенно тупиковая ситуация, каких либо законных выходов из нее просто не существует.

Самым ярким примером этого может быть попытка зарегистрировать транспортное средство, у которого изменены номера агрегатов. Если при проверке транспортного средства сотрудники МРЭО установят, что были изменены номера двигателя, то это является основанием для отказа в регистрации транспортного средства. Зарегистрировать они не имеют права и все, соответственно, тот, кто приобрел машину, пользоваться ею не может, а настоящего собственника не найти, потому что невозможно установить, какой был в действительности номер. Поэтому «Вам мы не дадим им пользоваться и, условно говоря, вообще никому не дадим, потому что у нас есть правила регистрации, которые запрещает ставить на учет транспортные средства с измененными номерами двигателя. Можно конечно с помощью больше цивилистических инструментов обратиться в суд и добиться признания права собственности, но в рамках административной процедуры никакого легального выхода из такой ситуации не существует.

С материально правовой точки зрения проблема экспертизы документов связана с тем, что когда экспертиза проведена, то данные этой экспертизы позволяют государственному органу осуществить регистрацию объекта или права на него.

Но неизбежно возникает вопрос – означает ли это абсолютное подтверждение действительности тех документов, на основании которых проведена регистрация. Если экспертиза проведена некачественно, каковы последствия, несет ли ответственность орган, который некачественно произвел экспертизу и что вообще означает выявление впоследствии каких-то пороков, дефектов в документах, которые не были обнаружены при государственной регистрации

Когда такие вопросы возникают, в частности, в судебной практике, то ответ на них довольно парадоксален: юридическая экспертиза нужна только для целей государственной регистрации – это значит, что ее результаты не могут быть использованы нигде больше, кроме как для принятия решения о государственной регистрации. Попытки ссылаться в обоснование действительности документов на то, что они прошли юридическую экспертизу никаким образом не принимаются судами, попытки обвинить орган в том, что он необоснованно провел регистрацию некачественно проведя экспертизу тоже, как правило, ничем не заканчивается. В результате получается, что экспертиза – это исключительно процедурный элемент общей процедуры регистрации и не более того.

2а) При этом в рамках самой процедуры регистрации экспертиза достаточно существенный элемент, потому что в случае, если в процессе экспертизы будет установлено, что имеются следы исправлений, сомнения в подлинности представленных документов, то государственная регистрация может быть приостановлена для проведения специальной уже не юридической, а технической, подчерковедческой или иной экспертизы представленных документов. Здесь также есть процедурная проблема: если в результате этих экспертиз будет установлено, что документ, представленный на регистрацию недействителен, является подделкой и т. д., то в регистрации будет отказано и у правообладателя есть только один вариант – переоформить правоустанавливающие документы заново (условно говоря, если это договор купли-продажи – еще раз заключить этот договор, заверить у нотариуса если требуется и т. д.)

3) Принятие решения о регистрации, внесение данных в реестр, регистр или кадастр. Поскольку регистрация является ЮЗД, решение о регистрации носит технический характер, оно не является административным актом и не может расцениваться как властное волеизъявление регистрационного органа, и соответственно не может быть предметом обжалования. Это техническое решение управленческого характера (для того, чтобы зарегистрировать уполномоченное лицо должно посмотреть на результаты экспертизы, посмотреть на представленные документы и сказать «да, регистрируем» - в этом смысле решение принимается, но с точки зрения юридического содержания это никакой не административный акт и с ним, непосредственно, никаких юридических последствий не связывается)

Процедурно здесь имеют место те самые две стадии (про них уже говорили – см. Адм. Процесс.) – принятие решения и исполнение решения (т. е. внесение данных в реестр, регистр, кадастр и выдача документов, носящих правоудостоверяющий характер, т. е. подтверждающих проведенную государственную регистрацию)

Разрешительная деятельность:

особенности правового регулирования

Разрешительная деятельность – это целый комплекс разных видов деятельности органов исполнительной власти, который объединяется общими юридическими свойствами.

Разрешительная деятельность рассматривается с точки зрения конституционных принципов деятельности государственной администрации в качестве одного из самых существенных способов ограничения и вмешательства в частную свободу.

Разрешение предполагает, что гос. орган заранее до начала какой-либо деятельности выдает специальное разрешение на осуществление этой деятельности, осуществляя тем самым предварительный контроль за деятельностью, которая потенциально может угрожать безопасности (это и есть конституционно-правовое обоснование вмешательства в виде разрешительных механизмов).

Кроме разрешительной деятельности у законодателя при выборе механизмов административного контроля есть еще два варианта – можно осуществлять разрешение по умолчанию, (это означает, что начинать деятельность можно в явочном порядке, а в последствии, если гос. орган обнаружит угрозу безопасности, он это разрешение по умолчанию пересматривает и запрещает эту деятельность) и последующий контроль.

Одновременно, разрешение по умолчанию связывается с последующим контролем (их различают по определенным свойствам, но на самом деле категории очень похожие). Главное, что в случае, когда не выдается разрешение заранее, не используется разрешительная система в чистом виде, то в общем то ограничения прав считаются менее существенными и для их введения не требуется столь тщательного конституционно-правового обоснования.

Признаки деятельности, требующей получения разрешения:

Хуторецкий Р. Лицензирование в гражданском праве // ПиЖ 2000 №29:

– деятельность является опасной для неограниченного круга лиц, не участвующих в ее осуществлении; хотя в определенных случаях, например, лицензирование осуществляется в отношении тех видов деятельности, которые опасны прежде всего для лиц, их осуществляющих

– деятельность вовлекает в свою сферу неограниченный круг участников;

– Деятельность носит профессиональный характер и как правило – предпринимательский характер, т. е. деятельность связана с извлечением дохода и в виду этого является особенно опасной (такое утверждение кажется парадоксальным, но если задуматься, тут все на самом деле все очень логично: когда деятельность осуществляется не в целях извлечения прибыли, шансов на то, что лицо, осуществляющее ее, будет думать о безопасности гораздо больше, чем если бы деятельность осуществлялась в предпринимательских целях. Предприниматель гонится за прибылью и готов ради нее на все, и поэтому тем более не станет нести издержки, связанные с обеспечением безопасности, потому что для него они экономически не выгодны). В связи с этим, например, лицензирование не осуществляется в отношении той деятельности, которая осуществляется непрофессионально и не связана с извлечением прибыли лицензированию не подлежит.

Это, правда, больше всего относится к лицензированию видов деятельности, в отношении других элементов разрешительной системы это свойство не всегда проявляется, но чаще всего обнаруживается и в них.

Для разрешительной системы характерны следующие юридические особенности:

1) Разрешительная система существует для обеспечения безопасности и ее существование конституционно-оправдано лишь в тех пределах, в которых она обеспечивает безопасность (в этом отношении она похожа на регистрационную систему). При этом разрешительная система носит характер достаточно серьезного вмешательства, поэтому разрешительная система может использоваться только в тех случаях, когда обеспечить безопасность другими способами (той же регистрацией) невозможно.

2) В литературе в качестве особенности РС выделяют понятие относительного запрета на осуществление деятельности до получения разрешения. Относительный запрет означает, что разрешительная система юридически сконструирована так, что по общему правилу данную деятельность осуществлять нельзя, кроме как в случае, если получено разрешение.

Казалось бы, вещь довольно очевидная и не особенно полезная. Тем не менее, на практике полезность этого принципа очень ярко проявилась в рамках реформы системы органов исполнительной власти. Реформа – вещь непростая и в отношении целого ряда видов деятельности были периоды, когда органа, который выдает лицензии не было вообще (тот, который выдавал, уже прекратил свое существование, а не у одного из вновь образованных в положении не написали, что он осуществляет лицензирование конкретного вида деятельности). В связи с тем, что органа не существовало, некоторые организации, у которых как раз в этот период закончилось действие прежней лицензии, пытались потребовать, чтобы им разрешили осуществлять деятельность без лицензии, но добиться этого они не смогли ввиду как раз этого принципа относительного запрета.  если лицензию получить невозможно, значит и соответствующий вид деятельность осуществлять нельзя

3) Стремление законодателя создать единый перечень лицензируемых видов деятельности (принцип установления единого перечня упоминается в ст. 3 ФЗ о лицензировании). Это стремление во многих случаях остается благой целью, к которой можно стремиться, но достичь которой невозможно. Почему? – дело в том, что само понятие «вид деятельности» юридически недостаточно определенно. Такое понятия в юридических категориях описать довольно затруднительно – можно говорить об отдельных действиях: сделках, исполнении принятых на себя обязательств. Соответственно, когда в законе определяют виды деятельности, естественно, получается так, что его описывают некими общими категориями. А дальше во всех сферах происходит примерно одна и та же история: закон определяет общий вид деятельности, а дальше на уровне подзаконных актов данный вид деятельности начинает конкретизироваться на подвиды деятельности.

Например: деятельность по оказанию медицинских услуг. Сколько здесь можно придумать подвидов начиная от оказания простой санитарной помощи, заканчивая стоматологией и т. д.

Во всех этих случаях получается, что общий вид начинает дробиться на подвиды и, естественно, для многих ведомств довольно часто очень соблазнительно каждый подвид деятельности считать самостоятельным лицензируемым видом, соответственно, отдельно выдавать лицензию на оказание стоматологических услуг, отдельно – на офтальмологию и т.д. (и взимать за каждую выдачу пошлину)

Ввиду этого сама идея закона закрепить единый перечень видов деятельности становится малодостижимой.

Кроме того, именно в области лицензирования возможность создания единого перечня ограничивается самим же законом о лицензировании отдельных видов деятельности, потому что в законе перечислено, на какие виды деятельности этот закон не распространяется (банковская деятельность и т. д. )

Вывод: сам принцип упоминается в законе, но в реальности нереализуем

Что касается механизма регулирования лицензирования, то поскольку лицензирование рассматривается как ограничение свободы, основой для лицензирования всегда должна быть норма закона, лицензирование всегда должно вводится законодательной строчкой (проще: перечень лицензируемых видов деятельности определяется законом). А дальше, как правило, механизм регулирования выглядит следующим образом – по каждому виду деятельности, обозначенному в законе, правительство издает специальное постановление о лицензировании соответствующего вида деятельности и в этом положении о лицензировании Правительство определяет, какой орган будет выдавать лицензии. Этот орган издает или административный регламент, или какие-то специальные правила, которые касаются процедуры выдачи лицензии на уровне этого органа.

4) Большинство лицензий выдается федеральными органами исполнительной власти.

Однако в законе предусмотрено возможность для правительства определять, в каких случаях лицензирование осуществляется субъектами РФ. В соответствии с законом Правительство РФ издало Постановление от 26.01.2006 N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности", в котором перечисляются всего два вида деятельности, лицензии по которым выдают органы исполнительной власти субъектов РФ – лицензии на сбор лома цветных металлов и лицензии на сбор лома черных металлов.

Но помимо этого в отдельных законодательных актах, прямо на уровне федерального закона устанавливается, что лицензирование осуществляется органами исполнительной власти субъекта. Скажем, в законе об обороте алкогольной и спиртосодержащей продукции прямо указано, что лицензии на торговлю алкоголем выдают именно органы исполнительной власти субъектов.

Вывод – можно говорить о том, что по общему правилу все лицензирование осуществляется федеральными органами исполнительной власти и только в том случае, если это прямо указано в федеральном законе или постановлении правительства, лицензии выдаются на уровне субъекта федерации. В таком случае уже высший орган исполнительной власти субъекта определяет, какой именно орган будет осуществлять лицензирование.

5) разрешение выступает административно-правовым ограничителем экономической (хозяйственной деятельности): отношения в рамках самой этой деятельности остаются гражданско-правовыми;

Иногда цивилисты пытаются назвать лицензирование едва ли не гражданско-правовым институтом. Это вопрос сложный, потому что примерно также как с регистрацией последствия лежат не только в области административных, но и, естественно, гражданских правоотношений. В ГК указано, что пределы правоспособности юридического лица, индивидуального предпринимателя определяются, ограничиваются наличием у него лицензии на осуществление определенного вида деятельности. Получается так, что сами отношения, связанные с лицензированием носят именно административно-правовой характер, а наличие/отсутствие лицензии влияет на гражданскую правоспособностьимеет гражданско-правовые последствия.

6) Деятельность по выдаче разрешений носит платный характер – в отношении большинства видов разрешений установлен механизм оплаты в виде государственной пошлины. (также как и в случае с регистрацией это нужно специально оговаривать, потому что разрешительная деятельность носит принудительный, правоограничительный характер и по природе своей не должна была бы сопровождаться уплатой каких-то пошлин или сборов)

7) разрешение выдается на определенный срок, в течение которого по собственному желанию организация или гражданин не может отказаться от разрешения

Также как в литературе выделили принцип относительного запрета, была выделена такая особенность, которая в законе прямо не указана, но из системного толкования закона можно сделать вывод о том, что если разрешение на осуществление какого-то вида деятельности получено, то отказаться от этого разрешения нельзя. Условно говоря, если выдана лицензия и организация по каким-то причинам не хочет больше иметь лицензию на осуществление данного вида деятельности, то отказаться от лицензии нельзя. Почему? – прежде всего, в связи с тем, что лицензирование есть проверка состояния организации. Разрешение выдается как подтверждение того, что госорган провел проверку, осуществил контроль, и установил, что у организации есть все необходимые условия для безопасного осуществления определенного вида деятельности. Эта констатация предполагает, что организация может осуществлять такую деятельность. Соответственно в период действия лицензии она может быть отозвана, но добровольно от нее отказаться нельзя

– выдача разрешения осуществляется индивидуальным административным актом. Разрешение – это административный акт со всеми вытекающими отсюда последствиями, а именно то, что с изданием этого акта связывается наступление определенных юридических последствий в виде соответствующего расширения правоспособности юр. лица или индивидуального предпринимателя

– после выдачи разрешения возможен контроль за деятельностью. (мы говорили о последующем контроле как альтернативе разрешительной системы, но и сама разрешительная система предполагает не только предварительный, но и последующий контроль. Это одно из свойств разрешительной системы, которое делает ее наиболее обременительной)

– участники лицензионного производства: соискатель лицензии, лицензиат, лицензирующий орган.(для лицензионного производства характерна та терминология, которую использует гражданское законодательство применительно к своим лицензиям (лицензиям на предоставление исключительных прав) и в этом отношении легко спутать и быть введенным в заблуждение. В лицензионном производстве также используется понятие лицензиата, но помимо него есть еще понятие соискателя лицензии, который существует только на стадии до получения непосредственно лицензии и лицензирующего органа. Лицензиара здесь нет)

Контакты info@scrpe.ru

Материл сайта для использования только в учебных целях. Размещение на сторонних сайтах запрещено без разрешения правообладателя scrpe.ru
Сайт сделан scrpe.ru