aau108582_scrpea.

Система и структура органов исполнительной власти

Система и структура органов исполнительной власти

Существует два взаимосвязанных

понятия – понятие системы и понятие структуры исполнительной власти (см.

Постановления Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 N 2-П)

Система – есть нечто более

стабильное, определенное, нежели структура. Это общая конструкция

исполнительной власти, предполагающее установление основных ее элементов, это

то что касается определения видов органов исполнительной власти и их

взаимодействия между собой. Предполагает установление неких глобальных правил и

принципов.

 Структура – в отличие от системы вещь более

практическая, приземленная, конкретная. По факту это перечень федеральных

органов исполнительной власти конкретных

органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и

обеспечивающих реализацию Правительством Российской Федерации возложенных на

него задач и полномочий. Предполагается, что в структуре наименование органа и

его тип определяют его место в системе взаимодействия органов исполнительной

власти.

По мнению КС РФ система федеральных

органов исполнительной власти должна утверждаться ФЗ, структура – Структура

федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства

Российской Федерации(при формировании нового состава Правительства после выборов

президента) не позднее недельного срока после его назначения и утверждается

указом Президента Российской Федерации. Структура должна быть связана с

общим подходом, с общей политикой, которую будет осуществлять конкретный

председатель правительства.

В реальности все иначе. В качестве

НПА, регулирующих систему федеральных органов исполнительной власти мы не

увидим ФЗ. (ФКЗ “О правительстве” систему 

федеральных органов исполнительной власти не определяет, только

некоторые правила, которые касаются положения правительства в этой

системе(конституция – тем более)), хотя постановление конституционного суда

вышло в 1999 году, сейчас 2010 год, продолжает действовать Указ Президента,

принятый через 5 лет после принятия постановления конституционного суда (то, что

написал конституционный суд воспринимается как некая рекомендация – пускай

конституционный суд и сделал оговорку[S1] ,

все равно, с точки зрения конституционной логики – это неправильно)

Указ № 314 от 9 марта 2004 года и

сегодня остается базовым, фундаментальным указом, регулирующим деятельность

всей исполнительной власти по большому счету. До него было 2 указа –о системе и

о структуре отдельно. Указ №314 предполагался как общий, универсальный, который

регулировал бы и систему и структуру. В таком виде он просуществовал 2 месяца

(до мая 2004). В мае появился Указ Президента № 648 от 20 мая 2004 года,

который структуру утвердил заново, выведя ее из приложения к Указу № 314. à

Указ № 314 определяет систему федеральных органов исполнительной власти

Что касается субъектов, то система

исполнительной власти здесь была более последовательно выстроена в соответствии

с правовой позицией КС РФ -  Федеральный

закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и

исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999

г. №184-ФЗ –Предусмотрел, что система утверждается законом субъекта, а

структура – утверждается актом высшего должностного лица.

Виды органов исполнительной власти

1.     По

характеру компетенцииорганы общей(Органы общей

компетенции занимают высшее положение в системе органов исполнительной власти.

Они отвечают за реализацию всей исполнительной власти. Конституция – Исполнительная

Власть в РФ осуществляется Правительством РФ. Органы общей компетенции могут

передавать свои полномочия органам(кроме прямо за ними закрепленных в

конституции) спец компетенции. Органы общей компетенции возглавляя всю систему

органов исполнительной власти осуществляют контроль за деятельностью всех

остальных органов и обладают рядом полномочий, связанных с этим контролем

(например могут отменять акты органов специальной компетенции для того, чтобы

обеспечить соответствие подзаконных актов действующему законодательству)) и

специальной

компетенции (Органы спец компетенции предполагают сужение их предметов и

функций по сравнению с органами общей компетенции. Министерства, службы,

агентства – органы спец компетенции. по общему правилу не могут передавать свои полномочия

В

определенных случаях нормативное регулирование четко разграничивается, предоставляется

ли право урегулировать вопрос правительству или правительство может передать

его на урегулирование другому органу исполнительной власти(или в законе

непосредственно указывается, что полномочия предоставляются органу спец.

компетенции). Но если полномочия предоставляются правительству, то оно

указывается как адресат делегированного полномочия, если орган специальной

компетенции –то законодатель никогда не укажет конкретный орган (будет

написано, что это орган, уполномоченный в сфере миграции), а дальше какой

именно (МВД или ФМС) определяет не законодатель а Правительство.

2. По характеру

внутреннего управленияколлегиальные (решение

принимается всем органом коллегиально) и единоначальные(один человек, одна

подпись есть волеизъявление всего органа)

3. По положению в

системе государственных органов

(а) органы, входящие в систему

исполнительной власти, (Все противоположно институционально независимым)

(б) органы институционально

независимые (Некоторые органы выполняя по существу административные функции,

реализуя исполнительную власть тем не менее в систему органов исполнительной

власти не входят. Это касается целого ряда органов в РФ (ЦБ РФ)

Институциональная независимость предполагает, что положения о таких органах

утверждаются законом непосредственно, а не вышестоящим органом(их у них нет),

их акты могут быть отменены в судебном порядке, а не вышестоящим органом, у них

фактически нет вышестоящих органов, компетенция этих органов в определенной

степени стабильна, не может передаваться другим органам и навсегда за ними

зарезервирована

По уровню создания, компетенции и

территориальной сферы деятельности.

(1)   федеральные

органы,

(2)   органы

субъектов Российской Федерации,

(3)   территориальные

органы федеральных органов

В

90-е было очень сложно провести грань между органами субъектов РФ и

территориальными органами федеральных органов. Территориальные органы в

некоторых случаях действительно могут смешаться с органами субъектов, иногда

один и тот же орган может представлять собой и орган субъекта РФ и территориальный

орган  (самый характерный пример – органы

внутренних дел) -  но это исключение из

правило, а общее правило предполагает, что все должно быть совсем наоборот –

федеральным законом №184-ФЗ запрещено возложения функций территориальных

органов на органы субъекты и сегодня обеспечено разделение этих 2 подсистем, передача,

совмещение и реализация их полномочий крайне редки. (КУГИ СПБ получило

полномочия управления федеральным имуществом по соглашению Правительства с Федеральным

Агентством по Управлению федеральным Имуществом (т. е федерального органа) –

единственный случай за 7 лет).

            Различия между органами состоят в:

1) в порядке создания;

2) в подчиненности;

3) в источнике финансирования;

4) в особенностях компетенции;

5) в территории осуществления власти;

6) в характере

службы.                  

Вопрос,

который  не имеет удовлетворительного

освещения в литературе – характер взаимодействия между разными органами в

системе Органов Исполнительной Власти. Максимум – перенимаются представления,

сформировавшиеся с науке управления о структурах управления (речь идет например

о линейной и функциональной подчиненности ), но это вопрос управленческий, а не

юридический. Нормативные акты же оперируют понятиями субординации(подчинения) и

координации

Координационные и субординационные

отношения в системе органов исполнительной власти.

Субординация

предполагает целый набор особенностей, полномочий, которые имеет вышестоящий по

отношению к нижестоящему. Субординация (подчинение)

одного органа другому означает, что вышестоящий орган

        

издает акты, устанавливающие правовой

статус нижестоящих органов (положения), где определяются его компетенция,

предметы ведения, функции, полномочия, система внутреннего

устройства.(Нижестоящий орган самостоятелен 

в части определения своего штата, но при этом вышестоящий орган

устанавливает 2 параметра, которые по факту определяют размеры штата и его

структуру -  Предельная штатная

численность и общие нормативы финансирования

        

утверждает предельную штатную численность

и нормативы бюджетного финансирования нижестоящего органа, Нижестоящий орган

самостоятелен  в части определения своего

штата, но эти  2 параметра, по факту

определяют размеры штата и его структуру (почему они определяющие - утверждая

штатное расписание руководитель нижестоящего органа, что он должен действовать

в пределах ассигнований, он не может создать больше должностей, чем ему будет

обеспечено финансирования)

        

назначает на должность и освобождает от

должности руководителя этого органа,

        

может давать поручения и предписания,

обязательные для нижестоящих органов, и требовать отчета об их исполнении, (но

при этом он не может вторгаться в компетенцию нижестоящего органа, т. е

например он не может принять решения вместо нижестоящего органа (он может дать

общие указания, но не может обязать принять конкретное решение – это остается в

компетенции нижестоящего органа,) à

Взаимодействие

между двумя соподчиненными органами все равно предполагает самостоятельность

реализации компетенции нижестоящего органа.

(именно наличием  самостоятельной за ним

сферой компетенции, куда никто (в том числе вышестоящий орган) не вправе

вторгаться, самостоятельный орган исполнительной власти отличается от

структурного подразделения органа)

        

может отменять решения (акты)

нижестоящего органа, в случае противоречия таких актов закону или иным

нормативным правовым актам (Это форма контроля за деятельностью нижестоящего

органа)

 

Координационные

отношения - явление

достаточно сложное и в то же время очень распространенное (едва ли не половина

всех связей между органами исполнительной власти носит координационный

характер). Координация в классическом виде – это взаимодействие, которое не

связано с прямым непосредственным подчинением, но связано с координацией

вышестоящим органом определенной сферы деятельности. Координация по своему

характеру – это и не подчинение, и не полная самостоятельность, это что-то

среднее, потому что предполагается, что координирующий орган в тех пределах,

которые ему необходимы для осуществления координации может принимать решения,

обязательные для координируемых органов, соответственно может возникнуть

ощущение, что возникает нечто вроде подчиненности, в каком-то смысле так оно и

есть, но такая подчиненность отличается от субординационной. Координационные

отношения предполагают

        

обязательное согласование проектов или

издание совместных нормативных правовых актов и решений

        

ограниченный контроль за деятельностью

координируемых органов, (в первую очередь с точки зрения того, чтобы разные

органы не дублировали функции друг друга, не вмешивались в компетенцию друг

друга и обеспечивали все цели и задачи государства в соответствующей сфере.)

        

издание методических рекомендаций и

методическую помощь.

        

возможность истребовать необходимую

информацию (включая информацию о планируемых действиях координируемых органов.

Информация требуется для координации).

        

возможность создавать общие

консультативные органы и рабочие группы,

        

возможность проводить совместные

совещания,

        

право привлекать координируемые органы к проведению

совместных мероприятий и к совместному планированию.


 [S1]ПКС от 27.01.1999 N 2-П: Конституционный Суд требовал, чтобы система

федеральных органов исполнительной власти определялась федеральным законом. Но

Конституционный Суд сделал при этом небольшую оговорку – пока действует указ

Президента, он может занимать (и de facto занимает) место

Федерального закона, т. е. впредь до издания ФЗ Президент может регулировать

вопросы системы федеральных органов исполнительной власти.


Система и структура органов исполнительной власти

Существует два взаимосвязанных

понятия – понятие системы и понятие структуры исполнительной власти (см.

Постановления Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 N 2-П)

Система – есть нечто более

стабильное, определенное, нежели структура. Это общая конструкция

исполнительной власти, предполагающее установление основных ее элементов, это

то что касается определения видов органов исполнительной власти и их

взаимодействия между собой. Предполагает установление неких глобальных правил и

принципов.

 Структура – в отличие от системы вещь более

практическая, приземленная, конкретная. По факту это перечень федеральных

органов исполнительной власти конкретных

органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и

обеспечивающих реализацию Правительством Российской Федерации возложенных на

него задач и полномочий. Предполагается, что в структуре наименование органа и

его тип определяют его место в системе взаимодействия органов исполнительной

власти.

По мнению КС РФ система федеральных

органов исполнительной власти должна утверждаться ФЗ, структура – Структура

федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства

Российской Федерации(при формировании нового состава Правительства после выборов

президента) не позднее недельного срока после его назначения и утверждается

указом Президента Российской Федерации. Структура должна быть связана с

общим подходом, с общей политикой, которую будет осуществлять конкретный

председатель правительства.

В реальности все иначе. В качестве

НПА, регулирующих систему федеральных органов исполнительной власти мы не

увидим ФЗ. (ФКЗ “О правительстве” систему 

федеральных органов исполнительной власти не определяет, только

некоторые правила, которые касаются положения правительства в этой

системе(конституция – тем более)), хотя постановление конституционного суда

вышло в 1999 году, сейчас 2010 год, продолжает действовать Указ Президента,

принятый через 5 лет после принятия постановления конституционного суда (то, что

написал конституционный суд воспринимается как некая рекомендация – пускай

конституционный суд и сделал оговорку[S1] ,

все равно, с точки зрения конституционной логики – это неправильно)

Указ № 314 от 9 марта 2004 года и

сегодня остается базовым, фундаментальным указом, регулирующим деятельность

всей исполнительной власти по большому счету. До него было 2 указа –о системе и

о структуре отдельно. Указ №314 предполагался как общий, универсальный, который

регулировал бы и систему и структуру. В таком виде он просуществовал 2 месяца

(до мая 2004). В мае появился Указ Президента № 648 от 20 мая 2004 года,

который структуру утвердил заново, выведя ее из приложения к Указу № 314. à

Указ № 314 определяет систему федеральных органов исполнительной власти

Что касается субъектов, то система

исполнительной власти здесь была более последовательно выстроена в соответствии

с правовой позицией КС РФ -  Федеральный

закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и

исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999

г. №184-ФЗ –Предусмотрел, что система утверждается законом субъекта, а

структура – утверждается актом высшего должностного лица.

Виды органов исполнительной власти

1.     По

характеру компетенцииорганы общей(Органы общей

компетенции занимают высшее положение в системе органов исполнительной власти.

Они отвечают за реализацию всей исполнительной власти. Конституция – Исполнительная

Власть в РФ осуществляется Правительством РФ. Органы общей компетенции могут

передавать свои полномочия органам(кроме прямо за ними закрепленных в

конституции) спец компетенции. Органы общей компетенции возглавляя всю систему

органов исполнительной власти осуществляют контроль за деятельностью всех

остальных органов и обладают рядом полномочий, связанных с этим контролем

(например могут отменять акты органов специальной компетенции для того, чтобы

обеспечить соответствие подзаконных актов действующему законодательству)) и

специальной

компетенции (Органы спец компетенции предполагают сужение их предметов и

функций по сравнению с органами общей компетенции. Министерства, службы,

агентства – органы спец компетенции. по общему правилу не могут передавать свои полномочия

В

определенных случаях нормативное регулирование четко разграничивается, предоставляется

ли право урегулировать вопрос правительству или правительство может передать

его на урегулирование другому органу исполнительной власти(или в законе

непосредственно указывается, что полномочия предоставляются органу спец.

компетенции). Но если полномочия предоставляются правительству, то оно

указывается как адресат делегированного полномочия, если орган специальной

компетенции –то законодатель никогда не укажет конкретный орган (будет

написано, что это орган, уполномоченный в сфере миграции), а дальше какой

именно (МВД или ФМС) определяет не законодатель а Правительство.

2. По характеру

внутреннего управленияколлегиальные (решение

принимается всем органом коллегиально) и единоначальные(один человек, одна

подпись есть волеизъявление всего органа)

3. По положению в

системе государственных органов

(а) органы, входящие в систему

исполнительной власти, (Все противоположно институционально независимым)

(б) органы институционально

независимые (Некоторые органы выполняя по существу административные функции,

реализуя исполнительную власть тем не менее в систему органов исполнительной

власти не входят. Это касается целого ряда органов в РФ (ЦБ РФ)

Институциональная независимость предполагает, что положения о таких органах

утверждаются законом непосредственно, а не вышестоящим органом(их у них нет),

их акты могут быть отменены в судебном порядке, а не вышестоящим органом, у них

фактически нет вышестоящих органов, компетенция этих органов в определенной

степени стабильна, не может передаваться другим органам и навсегда за ними

зарезервирована

По уровню создания, компетенции и

территориальной сферы деятельности.

(1)   федеральные

органы,

(2)   органы

субъектов Российской Федерации,

(3)   территориальные

органы федеральных органов

В

90-е было очень сложно провести грань между органами субъектов РФ и

территориальными органами федеральных органов. Территориальные органы в

некоторых случаях действительно могут смешаться с органами субъектов, иногда

один и тот же орган может представлять собой и орган субъекта РФ и территориальный

орган  (самый характерный пример – органы

внутренних дел) -  но это исключение из

правило, а общее правило предполагает, что все должно быть совсем наоборот –

федеральным законом №184-ФЗ запрещено возложения функций территориальных

органов на органы субъекты и сегодня обеспечено разделение этих 2 подсистем, передача,

совмещение и реализация их полномочий крайне редки. (КУГИ СПБ получило

полномочия управления федеральным имуществом по соглашению Правительства с Федеральным

Агентством по Управлению федеральным Имуществом (т. е федерального органа) –

единственный случай за 7 лет).

            Различия между органами состоят в:

1) в порядке создания;

2) в подчиненности;

3) в источнике финансирования;

4) в особенностях компетенции;

5) в территории осуществления власти;

6) в характере

службы.                  

Вопрос,

который  не имеет удовлетворительного

освещения в литературе – характер взаимодействия между разными органами в

системе Органов Исполнительной Власти. Максимум – перенимаются представления,

сформировавшиеся с науке управления о структурах управления (речь идет например

о линейной и функциональной подчиненности ), но это вопрос управленческий, а не

юридический. Нормативные акты же оперируют понятиями субординации(подчинения) и

координации

Координационные и субординационные

отношения в системе органов исполнительной власти.

Субординация

предполагает целый набор особенностей, полномочий, которые имеет вышестоящий по

отношению к нижестоящему. Субординация (подчинение)

одного органа другому означает, что вышестоящий орган

        

издает акты, устанавливающие правовой

статус нижестоящих органов (положения), где определяются его компетенция,

предметы ведения, функции, полномочия, система внутреннего

устройства.(Нижестоящий орган самостоятелен 

в части определения своего штата, но при этом вышестоящий орган

устанавливает 2 параметра, которые по факту определяют размеры штата и его

структуру -  Предельная штатная

численность и общие нормативы финансирования

        

утверждает предельную штатную численность

и нормативы бюджетного финансирования нижестоящего органа, Нижестоящий орган

самостоятелен  в части определения своего

штата, но эти  2 параметра, по факту

определяют размеры штата и его структуру (почему они определяющие - утверждая

штатное расписание руководитель нижестоящего органа, что он должен действовать

в пределах ассигнований, он не может создать больше должностей, чем ему будет

обеспечено финансирования)

        

назначает на должность и освобождает от

должности руководителя этого органа,

        

может давать поручения и предписания,

обязательные для нижестоящих органов, и требовать отчета об их исполнении, (но

при этом он не может вторгаться в компетенцию нижестоящего органа, т. е

например он не может принять решения вместо нижестоящего органа (он может дать

общие указания, но не может обязать принять конкретное решение – это остается в

компетенции нижестоящего органа,) à

Взаимодействие

между двумя соподчиненными органами все равно предполагает самостоятельность

реализации компетенции нижестоящего органа.

(именно наличием  самостоятельной за ним

сферой компетенции, куда никто (в том числе вышестоящий орган) не вправе

вторгаться, самостоятельный орган исполнительной власти отличается от

структурного подразделения органа)

        

может отменять решения (акты)

нижестоящего органа, в случае противоречия таких актов закону или иным

нормативным правовым актам (Это форма контроля за деятельностью нижестоящего

органа)

 

Координационные

отношения - явление

достаточно сложное и в то же время очень распространенное (едва ли не половина

всех связей между органами исполнительной власти носит координационный

характер). Координация в классическом виде – это взаимодействие, которое не

связано с прямым непосредственным подчинением, но связано с координацией

вышестоящим органом определенной сферы деятельности. Координация по своему

характеру – это и не подчинение, и не полная самостоятельность, это что-то

среднее, потому что предполагается, что координирующий орган в тех пределах,

которые ему необходимы для осуществления координации может принимать решения,

обязательные для координируемых органов, соответственно может возникнуть

ощущение, что возникает нечто вроде подчиненности, в каком-то смысле так оно и

есть, но такая подчиненность отличается от субординационной. Координационные

отношения предполагают

        

обязательное согласование проектов или

издание совместных нормативных правовых актов и решений

        

ограниченный контроль за деятельностью

координируемых органов, (в первую очередь с точки зрения того, чтобы разные

органы не дублировали функции друг друга, не вмешивались в компетенцию друг

друга и обеспечивали все цели и задачи государства в соответствующей сфере.)

        

издание методических рекомендаций и

методическую помощь.

        

возможность истребовать необходимую

информацию (включая информацию о планируемых действиях координируемых органов.

Информация требуется для координации).

        

возможность создавать общие

консультативные органы и рабочие группы,

        

возможность проводить совместные

совещания,

        

право привлекать координируемые органы к проведению

совместных мероприятий и к совместному планированию.


 [S1]ПКС от 27.01.1999 N 2-П: Конституционный Суд требовал, чтобы система

федеральных органов исполнительной власти определялась федеральным законом. Но

Конституционный Суд сделал при этом небольшую оговорку – пока действует указ

Президента, он может занимать (и de facto занимает) место

Федерального закона, т. е. впредь до издания ФЗ Президент может регулировать

вопросы системы федеральных органов исполнительной власти.