Понятие системы и структуры органов

исполнительной власти

Система – есть нечто более стабильное, определенное, нежели структура. Это общая конструкция исполнительной власти, предполагающее установление основных ее элементов, это то что касается определения видов органов исполнительной власти и их взаимодействия между собой. Предполагает установление неких глобальных правил и принципов.

Структура – в отличие от системы вещь более практическая, приземленная, конкретная. По факту это перечень федеральных органов исполнительной власти конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством Российской Федерации возложенных на него задач и полномочий. Предполагается, что в структуре наименование органа и его тип определяют его место в системе взаимодействия органов исполнительной власти.

По мнению КС РФ система федеральных органов исполнительной власти должна утверждаться ФЗ, структура – Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства Российской Федерации(при формировании нового состава Правительства после выборов президента) не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента Российской Федерации. Структура должна быть связана с общим подходом,

В реальности все иначе. В качестве НПА, регулирующих систему федеральных органов исполнительной власти мы не увидим ФЗ. (ФКЗ “О правительстве” систему федеральных органов исполнительной власти не определяет, только некоторые правила, которые касаются положения правительства в этой системе(конституция – тем более)), хотя постановление конституционного суда вышло в 1999 году, сейчас 2010 год, продолжает действовать Указ Президента, принятый через 5 лет после принятия постановления конституционного суда (то, что написал конституционный суд воспринимается как некая рекомендация – пускай конституционный суд и сделал оговорку , все равно, с точки зрения конституционной логики – это неправильно)

Указ № 314 от 9 марта 2004 года и сегодня остается базовым, фундаментальным указом, регулирующим деятельность всей исполнительной власти по большому счету. До него было 2 указа –о системе и о структуре отдельно. Указ №314 предполагался как общий, универсальный, который регулировал бы и систему и структуру. В таком виде он просуществовал 2 месяца (до мая 2004). В мае появился Указ Президента № 648 от 20 мая 2004 года, который структуру утвердил заново, выведя ее из приложения к Указу № 314.  Указ № 314 определяет систему федеральных органов исполнительной власти

Что касается субъектов, то система исполнительной власти здесь была более последовательно выстроена в соответствии с правовой позицией КС РФ - Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ –Предусмотрел, что система утверждается законом субъекта, а структура – утверждается актом высшего должностного лица.

Виды органов исполнительной власти

1. По характеру компетенции – органы общей(Органы общей компетенции занимают высшее положение в системе органов исполнительной власти. Они отвечают за реализацию всей исполнительной власти. Конституция – Исполнительная Власть в РФ осуществляется Правительством РФ. Органы общей компетенции могут передавать свои полномочия органам(кроме прямо за ними закрепленных в конституции) спец компетенции. Органы общей компетенции возглавляя всю систему органов исполнительной власти осуществляют контроль за деятельностью всех остальных органов и обладают рядом полномочий, связанных с этим контролем (например могут отменять акты органов специальной компетенции для того, чтобы обеспечить соответствие подзаконных актов действующему законодательству)) и

специальной компетенции (Органы спец компетенции предполагают сужение их предметов и функций по сравнению с органами общей компетенции. Министерства, службы, агентства – органы спец компетенции. по общему правилу не могут передавать свои полномочия

В определенных случаях нормативное регулирование четко разграничивается, предоставляется ли право урегулировать вопрос правительству или правительство может передать его на урегулирование другому органу исполнительной власти(или в законе непосредственно указывается, что полномочия предоставляются органу спец. компетенции). Но если полномочия предоставляются правительству, то оно указывается как адресат делегированного полномочия, если орган специальной компетенции –то законодатель никогда не укажет конкретный орган (будет написано, что это орган, уполномоченный в сфере миграции), а дальше какой именно (МВД или ФМС) определяет не законодатель а Правительство.

2. По характеру внутреннего управления – коллегиальные (решение принимается всем органом коллегиально) и единоначальные(один человек, одна подпись есть волеизъявление всего органа)

3. По положению в системе государственных органов

(а) органы, входящие в систему исполнительной власти, (Все противоположно институционально независимым)

(б) органы институционально независимые (Некоторые органы выполняя по существу административные функции, реализуя исполнительную власть тем не менее в систему органов исполнительной власти не входят. Это касается целого ряда органов в РФ (ЦБ РФ) Институциональная независимость предполагает, что положения о таких органах утверждаются законом непосредственно, а не вышестоящим органом(их у них нет),

По уровню создания, компетенции и территориальной сферы деятельности.

(1) федеральные органы,

(2) органы субъектов Российской Федерации,

(3) территориальные органы федеральных органов

В 90-е было очень сложно провести грань между органами субъектов РФ и территориальными органами федеральных органов. Территориальные органы в некоторых случаях действительно могут смешаться с органами субъектов, иногда один и тот же орган может представлять собой и орган субъекта РФ и территориальный орган (самый характерный пример – органы внутренних дел) - но это исключение из правило, а общее правило предполагает, что все должно быть совсем наоборот – федеральным законом №184-ФЗ запрещено возложения функций территориальных органов на органы субъекты и сегодня обеспечено разделение этих 2 подсистем, передача, совмещение и реализация их полномочий крайне редки. (КУГИ СПБ получило полномочия управления федеральным имуществом по соглашению Правительства с Федеральным Агентством по Управлению федеральным Имуществом (т. е федерального органа) – единственный случай за 7 лет).

Различия между органами состоят в:

1) в порядке создания;

2) в подчиненности;

3) в источнике финансирования;

4) в особенностях компетенции;

5) в территории осуществления власти;

6) в характере службы.

Вопрос, который не имеет удовлетворительного освещения в литературе – характер взаимодействия между разными органами в системе Органов Исполнительной Власти. Максимум – перенимаются представления, сформировавшиеся с науке управления о структурах управления (речь идет например о линейной и функциональной подчиненности ), но это вопрос управленческий, а не юридический. Нормативные акты же оперируют понятиями субординации(подчинения) и координации

Координационные и субординационные

отношения в системе органов исполнительной власти.

Субординация предполагает целый набор особенностей, полномочий, которые имеет вышестоящий по отношению к нижестоящему. Субординация (подчинение) одного органа другому означает, что вышестоящий орган

– издает акты, устанавливающие правовой статус нижестоящих органов (положения), где определяются его компетенция, предметы ведения, функции, полномочия, система внутреннего устройства.(Нижестоящий орган самостоятелен в части определения своего штата, но при этом вышестоящий орган устанавливает 2 параметра, которые по факту определяют размеры штата и его структуру - Предельная штатная численность и общие нормативы финансирования

– утверждает предельную штатную численность и нормативы бюджетного финансирования нижестоящего органа, Нижестоящий орган самостоятелен в части определения своего штата, но эти 2 параметра, по факту определяют размеры штата и его структуру (почему они определяющие - утверждая штатное расписание руководитель нижестоящего органа, что он должен действовать в пределах ассигнований, он не может создать больше должностей, чем ему будет обеспечено финансирования)

– назначает на должность и освобождает от должности руководителя этого органа,

– может давать поручения и предписания, обязательные для нижестоящих органов, и требовать отчета об их исполнении, (но при этом он не может вторгаться в компетенцию нижестоящего органа, т. е например он не может принять решения вместо нижестоящего органа (он может дать общие указания, но не может обязать принять конкретное решение – это остается в компетенции нижестоящего органа,)  Взаимодействие между двумя соподчиненными органами все равно предполагает самостоятельность реализации компетенции нижестоящего органа. (именно наличием самостоятельной за ним сферой компетенции, куда никто (в том числе вышестоящий орган) не вправе вторгаться, самостоятельный орган исполнительной власти отличается от структурного подразделения органа)

– может отменять решения (акты) нижестоящего органа, в случае противоречия таких актов закону или иным нормативным правовым актам (Это форма контроля за деятельностью нижестоящего органа)

Координационные отношения - явление достаточно сложное и в то же время очень распространенное (едва ли не половина всех связей между органами исполнительной власти носит координационный характер). Координация в классическом виде – это взаимодействие, которое не связано с прямым непосредственным подчинением, но связано с координацией вышестоящим органом определенной сферы деятельности. Координация по своему характеру – это и не подчинение, и не полная самостоятельность, это что-то среднее, потому что предполагается, что координирующий орган в тех пределах, которые ему необходимы для осуществления координации может принимать решения, обязательные для координируемых органов, соответственно может возникнуть ощущение, что возникает нечто вроде подчиненности, в каком-то смысле так оно и есть, но такая подчиненность отличается от субординационной. Координационные отношения предполагают

– обязательное согласование проектов или издание совместных нормативных правовых актов и решений

– ограниченный контроль за деятельностью координируемых органов, (в первую очередь с точки зрения того, чтобы разные органы не дублировали функции друг друга, не вмешивались в компетенцию друг друга и обеспечивали все цели и задачи государства в соответствующей сфере.)

– издание методических рекомендаций и методическую помощь.

– возможность истребовать необходимую информацию (включая информацию о планируемых действиях координируемых органов. Информация требуется для координации).

– возможность создавать общие консультативные органы и рабочие группы,

– возможность проводить совместные совещания,

– право привлекать координируемые органы к проведению совместных мероприятий и к совместному планированию.

Акты, регулирующие отношения

в системе федеральных ОИВ.

Если говорить о нормативном регулировании отношений, о которых говорилось выше, то в основном их содержание регулируется нормативными актами (это 2 типовых регламента). Общая схема взаимодействия в системе органов исполнительной власти определяется Указом Президента № 314, а более конкретные, детальные правила определены этими регламентами.

Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти"

– общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами.

Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти"

Линейная и функциональная

организационная структура

Вопрос организационной структуры по своему характеру не относится к числу строго юридических. Понятия линейной и функциональной подчиненности не фигурируют в нормативно-правовых актах, они представляют собой не типы отношений, а типы организационной структуры.

Линейная структура – делает выстроенность органов единой независимо от того какие функции этими органами выполняются. Вышестоящий орган имеет в своем подчинении несколько нижестоящих и взаимосвязи между ними всегда одинаковы независимо от того, какие функции выполняются. (схема - ниже)

Функциональная структура – подчиненность функциональным руководителям тех подразделений, которые находятся в их подчинении, зависит от того, какие именно функции выполняются (схема – подразделения А, Б, В и Г по одним функциям подчинены руководителю А, по другим – руководителю Б)

Похоже на отношения координации и субординации. Если очень условно, то можно сказать, что в линейной структуре отношения носят характер субординации, а в функциональной они носят скорее координационный характер.

Проблема в том, что в системе органов исполнительной власти таких примитивных структур не бывает, их можно только воспринимать как маленькую часть из общей системы исполнительной власти. В реальности в системе органов исполнительной власти отношения линейной и функциональной подчиненности накладываются друг на друга: с одними органами у “исполнителей” возникают отношения соподчинения, а с другими – отношения координации. Следовательно, рассуждать об организационной структуре нет никакого смысла, по большому счету юридическая характеристика отношений предполагает разделение на субординацию и координацию.

Система и структура федеральных органов исполнительной власти

Система федеральных органов исполнительной власти, появившаяся благодаря Указу № 314 предполагает в целом двухуровневую систему соподчинения, т. е. по общему правилу есть уровень руководителей и два уровня федеральных органов исполнительной власти (1. министерства и 2. федеральные службы, федеральные агентства). Но такая иерархия весьма ограничена – есть федеральные службы и федеральные агентства, которые находятся в ведении федеральных министерств, осуществляющих в отношение них координацию и контроль, но все равно подчиняются президенту или правительству , а есть службы и агентства, которые напрямую подчинены Президенту или Правительству и не находятся в ведении никаких министерств. В целом такая система выглядит не очень стройно, потому что нет общего принципа, который бы применялся всегда (Иначе говоря, есть общее правило, из которого тем не менее есть исключения)

Специфика российской исполнительной власти заключается в том, что у нее две головы – Правительство и Президент. Это вопрос болезненный, как в политическом отношении, так и в правовом, поскольку по Конституции Президент РФ в структуру исполнительной власти вроде как не входит, он глава государства и стоит вне системы разделения властей, в том числе ИВ. И при этом есть одно большое НО – ряд федеральных органов исполнительной власти подчиняются напрямую Президенту. Получается, что Президент вроде органом исполнительной власти не является, но при этом в структуру все таки входит. Если посмотреть на нынешнюю структуру федеральных органов исполнительной власти, то можно увидеть, что она разделена на 2 части –

1) есть органы, которые подчиняются президенту (причем среди них есть министерства и координируемые ими службы и агентства, а есть службы и агентства напрямую подчиненные президенту) и

2) вторая часть – это те министерства, службы и агентства, которые подчинены Правительству(----====-----) (их много больше).

Согласно ст. 32 ФКЗ “О Правительстве РФ” Правительство Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, подчиненных Президенту РФ.

ФКЗ О Правительстве вроде как оставляет некоторые полномочия Правительству, которые должны вытекать из его положения как высшего органа исполнительной власти, например,

Административно-правовой статус Президента РФ.

Функции Президента РФ в сфере исполнительной власти.

Если говорить об административно-правовом статусе президента, то Президент осуществляет формирование фактически всех федеральных органов исполнительной власти. Не понимать буквально - справедливости ради, в руководстве федеральными службами и агентствами, находящимися в ведении правительства, оно остается самостоятельным, но в отношении всех министров, а также руководителей тех служб и агентств, которые подчиняются Президенту именно он обладает полномочием их назначения (ст. 83 Конституции, ст. 32 ФКЗ “О Правительстве”)

Опираясь на Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 N 2-П систему и структуру федеральных органов исполнительной власти определяют: Указы Президента от 9 марта 2004 г. №314 (система) и от 12 мая 2008 г. №724 (структура)

Президент руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий , утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов (ст. 32 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"). В отношение служб и агентств – руководит непосредственно и через федеральных министров (когда служба или агентство находятся в ведении соответствующего министерства (например ФМС, находящейся в ведении МВД))

(в отношение тех органов, которыми руководит)распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти

Что касается реального положения Президента в системе органов исполнительной власти, то видно, что у него достаточно много конституционных полномочий, но при этом они сводятся к полномочиям по контролю за деятельностью органов исполнительной власти (как федеральных, так и субъектов). Однако на практике, Президент, который по Конституции определяет основные направления внешней и внутренней политики государства, еще отдает поручения правительству, а также отдельным федеральным министрам и руководителям иных органов исполнительной власти, в отношение реализации отдельных направлений государственной политики.

Отменяет акты Правительства РФ (ст. 115 Конституции, ст.33 Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ»), вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ (ст. 85 Конституции).

Президент имеет право председательствовать на заседании Правительства

Контакты info@scrpe.ru

Материл сайта для использования только в учебных целях. Размещение на сторонних сайтах запрещено без разрешения правообладателя scrpe.ru
Сайт сделан scrpe.ru